ارزیابی عملکرد شورا و شهرداری شیراز در سه ماه پایانی سال ۹۷

باسمه تعالی

بیانیه تحلیلی شماره ۲۱

ارزیابی عملکرد شورا و مدیریت شهری در سه ماهه گذشته (دی ماه ۹۷ تا فروردین ۹۸)

بار دیگر فصلی بر شیراز گذشت و سالی با همه فراز و فرودهایش سپری شد. بحمدلله توفیق این را داشتیم که پنج سال اخیر را همراه و در کنار مردم شیراز باشیم. اکنون با ورود به ششمین سال فعالیت عمومی خود، بیش از پیش خود را متعهد به شهر و مردم شریف شیراز می‌دانیم. بیانیه‌های فصلی گروه مطالعات شهری فاطر فرصتی است برای وفای به این عهد. در این بیانیه به دو مورد از مهمترین رویدادهای مربوط به مدیریت شهری شهر شیراز پرداخته‌ایم. حسب اهمیت و تاثیرگذاری، ابتدا مختصر کنکاشی در بودجه داشته‌ایم و سپس سیل اخیر و علل آن را مورد بررسی قرار داده‌ایم.

روند بودجه ریزی، از ادعای شورای پنجم تا واقعیت محقق

بودجه سال ۹۸ شهرداری شیراز با رقم ۳۲۲۸ میلیارد تومان تصویب شد. پیش از این ادعا شده بود که بودجه طبق نظر مردم تصویب خواهد شد. اما عملا روند تهیه و تنظیم و تصویب بودجه تفاوتی با سال‌های گذشته نداشت. به این صورت که طبق معمول بودجه با تاخیر به شورا ارائه شد و کمترین اطلاعاتی از روند بررسی و تصویب بودجه ارائه نشد. نهایتا هم خبر تصویب آن با ارائه کمترین اطلاعاتی، در رسانه‌ها منتشر شد!. واضح است که برخلاف ادعاهای برخی اعضای شورای شهر، چنین روندی نمی‌تواند به ایجاد بودجه‌ای شفاف و نظارت‌پذیر منجر شود.

همچنان که پیش بینی می‌شد، طی دو سال گذشته روند افزایشی بودجه به کاهشی تبدیل شد. بررسی بودجه ۱۰ سال گذشته نشان می‌دهد که در سال‌های ابتدایی این دهه، بودجه مصوب و بودجه تحقق‌یافته فاصله چندانی با هم نداشته و تقریبا بر هم منطبق بوده است. حتی در سال ۱۳۹۲ بودجه محقق، از مصوب پیشی گرفت. اما از همین سال بودجه محقق به تدریج از بودجه تصویب شده فاصله گرفت. بلند پروازی های شهردار و شورای سابق و تنظیم بودجه غیر واقعی و نامتناسب با واقعیات موجود، در سال ۱۳۹۶ به کسری بودجه حدود ۹۰۰ میلیاردی منجر شد. احتمالا بودجه سال ۹۷ نیز با عدم تحقق مشابه روبرو خواهد شد. در نتیجه بودجه سال ۹۸ بالاجبار (و به درستی!) کاهشی تنظیم شد، اما به دلیل ملاحظاتی از جمله رقابت با شورا و شهرداری سابق، سعی شد که همچنان در حدود رقم سابق حفظ شود!.

بررسی بیشتر روند تغییرات بودجه شهرداری شیراز نشان می‌دهد که بودجه تابعی از ردیف “سایر منابع” (وام و اوراق مشارکت و فروش اموال غیر منقول) بوده است. در سال ۱۳۹۵ که بهترین سال بودجه طی پنج سال گذشته بوده، دستیابی به این نقطه اوج دقیقا بر افزایش بی‌سابقه این ردیف درآمدی منطبق است. علیرغم کاهش درآمد از عوارض عمومی (عوارض بر ساختمان ها و …)، تلاش شده ردیف “سایر منابع درآمدی (وام، فروش اموال غیر منقول و اوراق مشارکت)” کاهش منابع دیگر درآمدی شهرداری را جبران کند.

به این ترتیب سال ۱۳۹۵ نقطه عطفی در بودجه ریزی شهرداری شیراز محسوب می‌شود. در این سال فروش اموال غیر منقول شهرداری و دریافت وام در نقطه بیشینه نسبت به سال‌های قبل و بعد از آن قرار داشته و به همراه فروش اوراق مشارکت، سهمی حدود ۵۸ درصد از بودجه شهرداری ایفا کرد.

با کاهش همین منابع درآمدی (وام، فروش اموال غیر منقول و اوراق مشارکت) در سال بعد (۱۳۹۶) علیرغم افزایش عوارض عمومی (عوارض بر ساختمان ها و …) بودجه با کاهش دفعی زیادی مواجه شد. در سال ۹۷ هم بودجه شهرداری موازی با افزایش درآمد از “عوارض عمومی” و “سایر منابع درآمدی”، قدری نسبت به سال ۹۶ افزایش یافت و با شیب بیشتری برای سال ۹۸ برنامه‌ریزی شد. تا جایی‌که همین دو ردیف مذکور تا حدود ۸۰ درصد بودجه سال جاری را پوشش داد.

بررسی بخش هزینه‌ای بودجه نشان می‌دهد که طی سال‌های گذشته سه بخش هزینه‌های اداری، خدمات شهری و عمرانی تغییرات یکنواخت و مشابهی نداشته است. هزینه عمرانی با نوسان‌های زیادی همراه بود اما بخش هزینه خدمات شهری با شیب فزاینده، افزایش یافته است. احتمالا کاهش بودجه عمرانی در سال ۱۳۹۷ هم مربوط به افزایش هزینه خدمات شهری باشد. با توجه به کاهش رقم بودجه، به ناچار برای تامین هزینه‌های خدمات شهری از بودجه عمرانی کاسته شده است. امیدواریم با وجود افزایش نرخ تورم، افزایش سنواتی بودجه خدمات شهری، پاسخگوی افزایش شدید هزینه خرید کالا و خدمات باشد و تاثیری بر کیفیت ارائه خدمات نگذارد. شهرداری نیز علاوه بر تامین هزینه‌های فزاینده، با مدیریت صحیح هزینه‌ها و مدیریت مناسب‌تر منابع، قدری به افزایش بهره‌وری در ارائه خدمات نیز بیاندیشد. به علت مدیریت ناصحیح و غیر علمی شهرداری و بعضا وجود فضای غیر شفاف مالی و مدیریتی، در مجموعه شهرداری بهره وری به شدت پایین است.  

از حدود سال ۱۳۹۰ بودجه عمرانی با تبعیت از درآمد شهرداری، یا بهتر بگوییم بخش درآمدی بودجه متناسب با انتظارات عمرانی، با شیب بسیار تند افزایش یافت. اما از سال ۹۴ شیب افزایش بودجه عمرانی کاسته شد. هرچند در سال جاری سعی شده قدری روند کاهشی بودجه عمرانی جبران شود، اما به لحاظ ریالی چندان تغییری نسبت به گذشته نداشته؛ با این تفاوت که با نرخ تورم موجود و افزایش بهای کالا و خدمات، عملیات عمرانی حداقل تا حدود یک سوم عملیات انجام شده در سال گذشته، کاهش خواهد داشت!.

چنانکه از نمودار فوق بر می‌آید هزینه خدمات اداری طی سال های گذشته با شیب بسیار ملایم و پیوسته افزایش یافته. ظاهر امر حاکی از آن است که هزینه‌های اداری شهرداری افزایشی منطقی و متناسب داشته و بخش کمی از بودجه را شامل می‌شود. اما بررسی دقیق‌تر آن نشان می‌دهد که هزینه پرسنلی (مبلغ ۸۷ میلیارد تومان در سال ۹۸) صرفا برای حدود ۱۱۵۰ نفر محاسبه شده. در حالیکه تعداد کارکنان شهرداری بیش از ده برابر این تعداد است. شفافیت و صحت بودجه در بخش هزینه‌های اداری به شدت مورد تردید است. ضروری است شهرداری و شورای شهر شیراز در این زمینه پاسخگوی این سوالات باشد:

1. تعداد واقعی کارکنان شهرداری چند نفر است؟
2. چرا برای محاسبه هزینه­های اداری تعداد واقعی کارکنان منظور نشده است؟
3. با توجه به برآورد ده برابری تعداد کارکنان، آیا هزینه های اداری شهرداری تا حدود ده برابر رقم­های اعلامی، قابل تخمین است؟ (حدود ۸۰۰ تا ۹۰۰ میلیارد تومان فقط برای حقوق و دستمزد کارکنان شهرداری!)
4. مابقی هزینه های اداری از جمله حقوق و دستمزد کارکنان شهرداری شیراز از کدام ردیف بودجه تامین می شود؟
5. آیا این میزان از صحت و دقت بودجه، به سایر بخش های بودجه نیز قابل تعمیم است؟!

آنچه که در سطور بالا آمد، توصیف و تحلیلی مختصر از روند تغییرات بودجه شهرداری شیراز طی سال‌های اخیر بود. از برآیند بررسی ها این جمع بندی حاصل می شود که روند تنظیم بودجه در شهرداری شیراز نه در رویکرد و نه در محتوا و نه در ساختار با گذشته تفاوت چندانی نداشته است. بودجه شهرداری شیراز در دوره اصلاح‌طلبان، هم به لحاظ رویه‌ای و هم به لحاظ ماهوی، همان بودجه دوره اصول‌گرایان است. شعارهایی چون انسان‌محوری، زیست‌پذیری، کاهش نابرابری، توسعه، عدالت محوری، حرکت به سمت حکم‌رانی مطلوب و شفافیت بودجه و نظارت پذیری آن،اغلب از جنس همان شعارهای به زمین مانده دوران انتخابات است که تا عملیاتی شدن فاصله بسیار دارد.

سیلاب بی تدبیری بلای جان مردم نجیب شیراز

بررسی جزئیات بودجه عمرانی سال‌های گذشته، ما را با این واقعیت تلخ روبرو می‌کند که برنامه هدایت و دفع آب‌های سطحی هیچ‌گاه بیش از سه درصد بودجه عمرانی شهرداری شیراز نبوده است. شهرداران شیراز عموما علاقه‌ای به هزینه‌کرد بودجه در این بخش نداشته‌اند. دلایل و چرایی این موضوع روشن است. جنس اقدامات مربوط به هدایت و مدیریت آب‌های سطحی و ایجاد زیرساخت‌های دفع آب‌های سطحی عموما به اصطلاح زیرسطحی و در خاک مدفون است. طبیعی است که دیده نمی‌شود و نمی‌شود با پروژه‌های مربوط به دفع آب های سطحی مانور خدمت داد!. از عمر لولۀ کذایی که برای عبور روان‌آب‌های زیر حوضه تنگ الله اکبر کار گذاشته شده، سال‌ها می‌گذرد. طی این سال ها هم مشکل آب گرفتگی و عدم کفایت لوله مذکور برای انتقال روان‌آب وجود داشت. در زیرحوضه سعدی نیز سال‌های متمادی مشکل دفع روان‌آب قابل رویت بود. اما به دلیل همان بی‌علاقگی مسری بین شهرداران، برای آن فکری نشد، به حال خود رها شد و شد آنچه که شد!!

با کمال تأسف بیش از بیست نفر از هم‌وطنانمان، در حادثه‌ای قابل پیش‌بینی و پیشگیری، تنها به دلیل بی­تدبیری مدیران سابق و فعلی جان باختند. خانواده‌های زیادی آغاز سالشان با مصیبت از دست دادن عزیزان‌شان همراه شد و داغی سخت بر دل مردم مهمان نواز شیراز نشست. خسارات مادی زیادی به اهالی عزتمند محله سعدی و مناطق اطراف وارد شد. کسانی که در شرایط سخت اقتصادی، در مضیقه و به معنای واقعی کلمه مستضعف‌اند، قلیل مایحتاج و ضروریات معیشت خود را نیز از دست دادند. نهایتا هم پروژه ترافیکی (تونل سعدی) به داد رسید و بخشی از روان‌آب منتقل شد وگرنه خسارات بیش از این می‌شد.

اینکه سازه‌ای برای عبور و مرور خودرو اجرا شده و تصادفا ناجی محله سعدی از سیل‌آب می‌شود، اینکه لولۀ دفع آب‌ محدوده تنگ الله اکبر متناسب با روان‌آب این زیرحوضه طراحی و اجرا نشده و تصادفا تاکنون مشکل حادی ایجاد نکرده، اینکه مجوز بیمارستان و هتل و رستوران و منازل مسکونی در منطقه خطر ریزش کوه صادر و ساخته شده و تصادفا تاکنون سنگی از کوه رها نشده، اینکه حریم مسیل ها رعایت نمی‌شود و حتی به بستر آن نیز تجاوز می‌شود و تصادفا سیلی جاری نشده، اینکه بارها ضایعات ناشی از پروژه راهسازی در مسیل رها می‌شود و برای آن فکری نمی شود و … همه و همه نشان می دهد که دانش و تدبیر کلید گم شده مدیریت شهری طی دهه­های گذشته است!. بارها گفته­ایم آنچه که در بسیاری از نقاط جهان جزو بدیهیات و مقدمات الزامی برای مدیریت شهری است، در مدیریت شهری امروز کشور و به خصوص شیراز، آرزویی است دست نایافتنی!. اولویت تهیه طرح‌های دقیق زیرساختی به خصوص موارد مرتبط با ایمنی شهروندان از این بدیهیات است. الزام به تهیه پیوست ایمنی، زیست محیطی، اجتماعی و … برای طرح های عمرانی، شهرسازی و هرگونه مداخلات شهری از دیگر بدیهیات است.  مدیریتی که مبتنی بر پیش بینی و اقدامات پیشگیرانه نباشد، باید صرفا به خوش شانسی خود تکیه کند. در این شیوه مدیریتی، شانس عامل تعیین‌کننده­ای است و موفقیت طرح‌ها نه بر محاسبه و پیش‌بینی عالمانه، بلکه بر شانس و اقبال استوار است. اما متاسفانه بخت و اقبال همیشه با مدیران یار نیست.

 اینکه علیرغم فاصله حدود نیم ساعته از بارندگی شدید و رسیدن سیلاب به محدوده دروازه قرآن، از جانب شهرداری و پلیس راهور برای کنترل مسیر و جلوگیری از عبور و مرور اقدامی انجام نشده، اینکه شروع آبگرفتگی بلوار امام رضا (ع) توسط دوربین­های ترافیکی قابل مشاهده بوده و باز هم عوامل شهرداری (از مدیریت ترافیک تا عوامل اجرایی منطقه سه شهرداری) در یک روز غیر تعطیل!، مثل سایر مردم عادی صرفا مشاهده‌گر اوضاع بودند و …، مردم را با این سوال اساسی روبرو ساخته که “اساسا کارکرد مدیریت شهری چیست؟”. مردم برای چه نتایج و ثمراتی هزینه‌های مدیریت شهری را تامین می‌کنند؟

شهر شیراز در امتداد دو مسیل موازی (رودخانه خشک و رودخانه چنارراه دار) رشد کرده و شکل گرفته است. پوشش گیاهی فقیر و جنس بستر نسبتا سست و رسوب‌زا نیز مزید بر علت شده تا سیل به عنوان یکی از مخاطرات طبیعی شیراز همواره در تاریخ شیراز حضوری قابل اعتنا داشته باشد. اگر برای شهر شیراز سه مساله قابل تعریف باشد، یکی از آن‌ها، مساله دفع آب‌های سطحی و به خصوص رودخانه خشک و حوضه­های آبریز مربوط به آن است. بی اعتنایی تاریخی به این مقوله از اهمیت آن نمی‌کاهد. با استمرار این بی توجهی همچنان باید منتظر حوادث تلخ مشابه بود.

متاسفانه در دو سال اخیر نیز شهرداری و شورای شهر شیراز همان اشتباهی را مرتکب شدند که اسلاف ایشان به آن مبتلا بودند. تقاطع های غیر همسطح و بزرگراه‌ها ممکن است در نگاه اول عظیم جلوه کند. ممکن است بانی آن را قهرمان بدانند!. اما تمام سرمایه اجتماعی جمع‌آوری شده با پروژه‌های نمایشی عمرانی، با بارش بارانی اندک شسته می شود، همچنان که شسته شد!. برنامه هدایت و دفع آب‌های سطحی را تقویت کنید. از پروژه های عمرانی و تقاطع‌های غیرهمسطح به نفع مسائل اولویت دار همچون مدیریت آب‌های سطحی بکاهید و مانع تکرار فجایع شوید.

تجارب تلخ سال‌های گذشته مثل کشته شدن هفت تن در آتش‌سوزی سایت پسماند و تعطیل شدن شیراز در بارش چند سانتیمتر برف سال ۹۲ و تجربه سیل اخیر نشان می‌دهد که شهرداری شیراز در مدیریت بحران‌ها حقیقتا ناکارآمد، ضعیف و غایب صحنه­های خطیر است. این تجارب ثابت می‌کند که مجموعه عریض و طویل مدیریت بحران شهرداری شیراز عملا نقش و جایگاهی در مدیریت بحران‌ها ندارد. در نتیجه شهرداری کوچکترین آمادگی برای مقابله با شرایط سخت و مخاطرات ندارد. به جای دامن زدن به مناقشات سیاسی و فرار از مسئولیت به بهانه بی تدبیری مدیران سابق نسبت به عملکرد ضعیف خود پاسخگو بوده و بخش­های مرتبط را برای حوادث آتی تقویت کنید. بحران‌های آتی در راه است. شهر انسان‌محور، باید ایمن هم باشد.